提出深化户籍制度改革为“流动的中国”再添活力

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本报记者 彭训文 《 人民日报海外版 》（ 2022年08月22日 第05 版）

朱慧卿作（新华社发）

本报记者 彭训文制图

原籍浙江湖州的王秀丽（右）在上海市徐汇漕河泾社区事务受理服务中心公安综合窗口办理户口迁移手续。新华社记者 方 喆摄

全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制、放开放宽除个别超大城市外的落户限制、试行以经常居住地登记户口制度……国家发展改革委7月初发布《“十四五”新型城镇化实施方案》（下称“《方案》”），提出深化户籍制度改革，“户口”“落户”再度成为热门话题。

户籍制度，一头连着人口流动，一头连着城镇发展。改革开放40多年来，中国人口高流动性特征愈发明显，户籍制度改革促进了人口、人才和城镇的“双向奔赴”。通过改革，2020年末全国常住人口城镇化率达到63.89%，户籍人口城镇化率提高到45.4%，目前已有1.3亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。越来越多城市放开放宽落户限制，配套全了、保障多了，“新市民”感受到更多生活便利。

多数城市放开放宽落户限制

“以前一个人住在出租屋里，始终感觉漂泊不定。”5年前，四川小伙陈令涛来到福建泉州打工。回想刚来的日子，他很感慨。后来，他练就一手过硬的修车本领，逐步在这个城区人口100多万的南方城市里站稳脚跟，不仅成家生子，还把父母接来一起生活。

眼看着孩子快上学、父母户口还在老家，陈令涛开始发愁户口问题。去年初，他听朋友介绍泉州推出落户便利化措施，像他这种情况可以自由落户。他立刻拿着劳动合同到当地人社局办理了落户手续。如今，女儿在家附近的幼儿园上学，父母户口也迁入泉州。“我现在真正感受到泉州就是我的第二故乡。”陈令涛说，他打算开个修车铺，把老家几个堂兄弟也带到泉州发展。

近年来，不少像陈令涛一样的年轻人在城市扎根。随着《“十四五”新型城镇化实施方案》发布，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，越来越多人将能在城市落户。

根据《方案》，全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准一视同仁。全面放宽城区常住人口300万至500万的Ⅰ型大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例，鼓励取消年度落户名额限制。

记者查询住建部发布的《2020年城市建设统计年鉴》发现，目前城区人口在1000万以上的有上海、北京、深圳、重庆和天津5个城市，城区人口在500万以上1000万以下的有成都、广州、南京、西安和武汉5个城市，这些城市下一步将完善积分落户政策。城区人口在300万至500万之间的城市有济南、沈阳、青岛、郑州、杭州、昆明、长沙、哈尔滨、长春、大连、石家庄、太原等，将全面放宽落户条件。根据《方案》，2020年末全国城市数量为685个，这意味着除去上述城市，那些城区人口在300万以下的城市均符合全面取消落户限制条件，流动人口可以自由落户。

中国人口高流动性迁徙特征明显。根据国家统计局发布的2021年国民经济和社会发展统计公报，去年全国人户分离的人口（指居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年及以上的人口）5.04亿人，其中流动人口（指人户分离人口中扣除市辖区内人户分离的人口）3.85亿人。随着户籍制度改革深化，大量来到城市打拼的人群将能因此受益。

“坚持以人为本，推进在城镇有稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，是新型城镇化的重要内容。户籍制度改革的目标之一就是促进劳动力自由有序流动、推动新型城镇化发展。”财经城市研究院院长范毅对记者说。

积分落户政策逐渐优化

“心系群众为民解忧”——前些天，在北京市顺义区工作的曲先生将一面锦旗送到区人力社保局，以感谢工作人员在他办理积分落户期间提供的周到服务。

老家山东的曲先生在北京打拼了近20年。他和朋友一起创业，办了一家园林绿化公司。他说，此前通过申领居住证已经享受到多项公共服务，但“北漂”群体都有户口焦虑，户口是在北京扎根的重要标志。

“以前我对积分落户政策不了解，也不知道去哪儿申请。”曲先生说，顺义区人力社保局公服中心工作人员近年到园区、企业宣讲，让他了解到积分落户相关流程、所需材料、积分标准等内容。从去年起，曲先生经过计算落户所需的合法稳定就业、住所、教育背景、创新创业、纳税等9项指标积分，觉得分数够了，便开始通过网络申请。

今年7月，北京市公示积分落户名单，共6006人拟取得落户资格，曲先生正是其中之一。这些人平均在京工作时间16.7年、平均年龄40.8岁，来自4434家单位。曲先生说：“北京是一个包容又开放的城市，期待今后更多人通过积分落户在北京安心工作和生活。”

此次公布的《方案》中，城区常住人口500万以上超大特大城市的积分落户政策出现明显变化，除了继续明确“精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例”，还提出“鼓励取消年度落户名额限制”。

上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭认为，目前很多超大特大城市积分落户政策实行“积分+配额”制，申请人需要积分排名在配额内才能落户。如果取消名额限制，仅以积分作为标准，对于在大城市已经长期居住并且实际缴纳社保年限较长的群体，落户进程大大加快了。

超大特大城市近年来在放宽积分落户限制方面进行积极探索。例如，天津从2020年开始对居住证积分落户不设总量限制。南京在去年全面放宽郊区落户限制，并将城市紧缺艰苦行业纳入加分指标。武汉将积分落户中稳定就业、稳定居住等基础指标占比由50%调增至60%，并探索建立积分入户常态化申办机制。

据专家介绍，各地积分落户指标构成基本为“基础指标+加分指标”，基础指标一般包括年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、社保年限等，加分指标通常为荣誉表彰、创新创业等。随着超大特大城市根据自身情况探索取消落户名额限制，社保缴纳年限和居住年限分数成为主要指标，学历、年龄等落户的“隐形门槛”有望淡化或打破，落户门槛随之降低。

推动城镇基本公共服务均等化

从农村老家外出打工20多年的刘丽在安徽合肥经营一家2000平方米的足疗城，年营业额近600万元。她在城里结了婚、买了房、当了老板，但当合肥放宽农业转移人口落户条件时，她和丈夫却不敢放弃农村户口。她坦言：“真要迁的时候我就感觉在农村没啥了。如果没有地，我在城市干不动了怎么办？如果我在城市挣不着钱了，靠什么吃饭？只要在城市里碰到一点挫折，我就会冒出这种念头。”

小小的一本户口本上，附着教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、住房保障等多种基本公共服务。

如何消除人们落户时的后顾之忧？《方案》提出，促进农业转移人口与城镇居民享有同等权利、履行同等义务；依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策。同时，建立基本公共服务同常住人口挂钩、由常住地供给的机制，稳步提高非户籍常住人口在流入地享有的基本公共服务项目数量和水平，推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

陆铭认为，人口流入城市要加大土地、财政等资源投入，对基本公共服务用地、住房用地有所倾斜。在资金方面，更加注重对教育、医疗等领域的投入，满足人口增长所带来的需求；中央财政转移支付“钱要随人走”，加大对人口流入城市公共服务的财政转移支付；利用好社会资金，增加公共服务基础设施方面投入。人口流出城市要发展更多容纳就业和人口的产业，完善公共服务和基础设施建设，增加对人口的吸引力。

范毅建议城市管理者深化对人口人才的认识，把人口作为一种发展资源，因为城市需要多元的人口资源结构；明确各级政府在推动跨区域流动人口落户的责任；建立与跨区域流动人口落户相适应的政策体系；坚定推进城镇公共服务均等化进程等。

“城镇化质量提高靠什么？一定程度上是靠提升公共服务的质量。”范毅认为，户籍制度改革和公共服务均等化互为促进。这是一个系统工程，需要户籍制度改革、土地制度改革和行政管理体制改革等一系列改革综合推进。