稳投资，地方专项债再发力

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本报记者 汪文正 《 人民日报海外版 》（ 2022年10月19日 第11 版）

在四川彭山经济开发区计划总投资100亿元的中创新航动力电池及储能系统眉山基地项目建设现场，工人们正抢抓厂房建设。翁光建摄（人民视觉）

图为浙江省宁波市余姚市牟山湖区域杭甬高速。胡学军摄（人民视觉）

今年以来，中国经济面临超预期因素冲击，地方政府专项债券在带动扩大有效投资、稳定宏观经济方面发挥重要作用。

根据国务院部署，各地将依法盘活2019年以来结存的5000多亿元专项债限额，并在10月底前发行完毕。这些资金将投向哪些领域和项目？

带动扩大有效投资

——专项债资金重点投向交通基础设施、能源、农林水利等九大领域；新型基础设施、新能源项目纳入重点支持范围

据了解，专项债于2015年首度发行，当年发行规模1000亿元；2018年超过1万亿元；2020年发行额度达到3.75万亿元。专项债已成为稳投资、稳增长的重要政策工具。

今年以来，地方专项债发行使用不断提速，截至8月底已累计发行3.52万亿元，用于项目建设的额度基本发行完毕，比以往年度大大提前。“今年专项债靠前发力，进度比往年提早至少3个月，既有力支持宏观经济，又为下半年加强逆周期调节、启动专项债增量政策赢得了时间窗口。”中国社会科学院大学教授吉富星说。

充分发挥专项债稳投资作用，需要接续发力。而依法盘活专项债结存限额，能够有效弥补社会需求不足。目前，正在发行的5000多亿元结存限额引起各方关注。

什么是专项债结存限额？财政部部长助理欧文汉解释说，地方政府债务余额实行限额管理，地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准。专项债务结存限额指专项债务余额小于限额的部分，主要是各地为控制债务风险水平，通过加强财政收支管理、安排财政资金偿还到期专项债券、减少专项债务余额，相应形成的限额空间。

“此次专项债结存限额政策可填补9月份以后专项债发力的‘空窗期’，有助于下半年形成投资滚动接续。”吉富星说。

通过盘活结存限额产生的新增专项债将重点投向哪些领域和项目？欧文汉介绍，5000多亿元专项债地方结存限额重点投向九大领域，包括：交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目和保障性安居工程等。

同时，更多项目将被纳入重点支持范围。中国财政科学研究院副研究员龙小燕告诉记者，根据政策安排，今年除原有的九大领域外，专项债券还可支持新基建、新能源等增后劲、上水平的项目建设；支持城市管网建设等惠民生、解民忧的项目建设；支持农业农村现代化、粮食仓储物流设施保障粮食供给等补短板、强弱项的项目建设。

随着5000多亿元结存限额“开闸”，专项债资金将通过乘数效应撬动社会资金，发挥“四两拨千斤”的杠杆作用。有专家测算，5000多亿元增量资金将对完成全年地方政府性基金预算支出提供约3.8个百分点的支撑；按40%的投向基建比例测算，有望拉动全年基建投资增速提升1.1个百分点。

加快盘活留用额度

——专项债结存限额的70%各地留用，30%由中央财政统筹分配并向成熟项目多的地区倾斜；10月份迎来地方专项债发行高峰

将宁波到金华的路程缩短至89分钟、预计2023年底前建成通车——近日，甬金铁路全线首片框架墩钢横梁精准吊装到位，项目建设顺利推进。

在浙江宁波，干线机场、高速铁路、城际铁路、高速公路、城市轨道交通为一体的现代交通体系建设不断提速，这背后离不开专项债资金的撬动。发行专项债券10亿元支持甬金铁路建设、29亿元支持杭甬高速复线二期项目建设……今年上半年，宁波市交通基础设施领域累计发行专项债券227亿元，为全市33个交通基础设施项目提供了有力支持。

在全国各地，许多优质项目正有待专项债资金及时投放对接。国家发展和改革委副秘书长杨荫凯表示，国家发展和改革委已经组织地方报送并筛选形成了今年新的一批准备项目清单，加上今年前期准备项目清单中尚未安排的项目，总体能够满足5000多亿元专项债结存限额存量的发行需求。

目前，多地已披露下一轮专项债发行计划。辽宁是今年以来率先利用结存限额发行专项债的省份之一，于9月27日发行67亿元新增专项债。天津市于9月28日发行12.89亿元新增专项债。贵州、吉林、陕西、山东、重庆等地也公布了9月份、10月份及四季度政府债券发行计划。

5000多亿元专项债结存限额，各地如何分配？国务院常务会议明确，70%各地留用，30%由中央财政统筹分配并向成熟项目多的地区倾斜。中央财经大学财政税务学院院长白彦锋分析，这主要是因为各地经济社会发展情况不同，“经济发展潜力大、项目储备充足的地区，往往存在‘项目等钱’的情况；而一些欠发达地区由于项目储备不足等原因容易出现‘钱等项目’。”

据不完全统计，截至9月底已有超4000亿元结存限额明确分配区域，大部分在10月发行；其中河北、山东、福建、四川、河南、云南等省份额度较多，均在300亿元以上。“本次专项债额度分配向成熟项目多的地区倾斜，有助于经济大省勇挑重担，力争全年经济社会发展的最好结果，兼顾了地区间的公平与效率。”白彦锋说。

业内人士预计，随着专项债结存限额集中发行，10月份将迎来全国地方专项债发行高峰。杨荫凯介绍，国家发展和改革委将按照“资金跟着项目走”的要求，推动专项债资金尽快形成实物工作量。同时，督促各地方依法合规加快推动项目用地、环评、施工许可等报建审批的手续，加快落实征地拆迁、市政配套等建设条件，“争取专项债资金一到位，项目就能够开工建设”。

用好用足资金

——专项债券资金使用坚决不撒“胡椒面”；资金主要投向在建及能够尽快开工的项目，以尽快形成实物工作量

面对即将到来的发行高峰，如何用好用足专项债券资金？财政部要求，各地应将专项债券资金优先用于纳入国家“十四五”规划纲要和重大区域发展战略的重点项目，坚决不撒“胡椒面”。

做深做实项目储备，是用好用足专项债资金的前提。在河北省，2022年专项债项目储备工作于去年8月就“先声夺人”，今年又建立常态化滚动储备机制，还专门编制了专项债券项目审核规范50条、全流程政策指引60问和项目分领域典型案例70个，指导各市县进一步加强项目谋划储备，储备项目数量达到1440多个、金额1640多亿元。

从多个省份发行计划看，用好结存限额发行的新增专项债资金主要投向在建及能够尽快开工的项目，以尽快形成实物工作量。

看资金投向，辽宁67亿元专项债资金将投向基础设施和棚改领域。上海于9月20日发行专项债券140.5亿元，其中包括棚改专项债券87亿元。四川将加快356亿元新增专项债发行使用，此前该省已有1882亿元新增专项债券资金于8月底基本使用完毕，用于成达万铁路、向家坝灌区等1896个重大项目，预计拉动有效投资超过5000亿元。福建在今年已下达该省新增政府债务限额1640亿元的基础上，再次获得新增的专项债券发行额度359亿元，用于支持促投资、补短板项目建设。广西壮族自治区人大财经委明确，广西获得的127亿元结存限额，用于发行新增专项债支持地方重大项目建设。

业内人士分析，10月份是集中发行专项债结存限额的良好“窗口期”。从发行成本看，目前地方债发行利率较低，有助于减轻地方政府负担。同时，市场流动性保持合理充裕，结存限额集中发行带来的流动性扰动总体可控。“目前专项债有额度空间、有对应的项目储备、有实施条件和时间，能继续发挥拉动有效投资、惠及民生的关键性作用。”吉富星说。

未来，将有更多重点项目获得专项债资金支持。欧文汉表示，财政部将积极研究适当扩大专项债券资金投向领域和扩大专项债券用作项目资本金的范围，更好发挥专项债券拉动有效投资的作用。

专家预计，在依法盘活地方专项债限额空间等稳经济政策接续发力的背景下，四季度基建投资有望保持较快增长。“专项债要注重与其他接续政策形成组合效应，重点与政策性开发性金融工具、政策性信贷、商业信贷等形成政策协同，更好发挥扩投资、带就业、促消费等综合效应。”吉富星说。