恢复发行40年，国债利国利民

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本报记者 汪文正 《 人民日报海外版 》（ 2021年10月20日 第11 版）

徐 骏作（新华社发）

10月29日起，中国国债将被纳入富时世界国债指数，届时将实现全球三大主要债券指数全部纳入。

今年是中国国债恢复发行40周年。自1981年国务院决定恢复国债发行并颁布《中华人民共和国国库券条例》以来，中国国债在40年间不断发展壮大、稳步走向全球。中国国债是如何筹集财政资金、丰富个人投资渠道的？发挥了哪些利国利民的重要作用？

收益高风险低，居民青睐的投资渠道

对于国债，许多上了年纪的人更爱用“国库券”这个词。

“为了买国库券，老街坊们不惧寒暑，可以凌晨四五点钟就守在银行外面，有些身体好的老年人，甚至可以整宿不睡觉。”回忆起当年排队抢购储蓄国债的火热场面，81岁的北京市民王奶奶记忆犹新。

为何购买热情高？“大家都知道国库券安全，利息比定期存款高。而且，当年国家资金不像现在这么充裕，居民买国库券也是支持国家建设。”王奶奶表示。

对投资者而言，国债与其他投资标的相比，的确具有多项优势：储蓄国债由财政部代表中央政府发行，信用等级高，安全性好；发行利率固定，利息免税，收益稳定；以100元为认购起点，承销银行均可办理，认购前无需风险测评，发行期次多，认购业务办理方便；可提前兑取，也可作为质押物于原购买银行进行质押贷款，变现灵活。

国债恢复发行40余年来，发行品种日趋丰富，产品结构不断优化，极大丰富了个人投资渠道。

《中华人民共和国国库券条例》颁布后，国库券发行对象1982年从国有企业和单位扩大到个人；1987年，财政部发行重点建设债券；1988年，国库券流通转让试点开始实施；1989年，国家发行保值公债和特种国债；1992年，财政部发行非实物国库券，后于1995年改称记账式国债；1994年，财政部、人民银行发行凭证式国债，后于2017年改称储蓄国债（凭证式）；2006年，财政部首次发行储蓄国债（电子式）。

如今，年轻投资者大多选择购买储蓄国债（电子式）。而许多老年人不善使用智能手机和互联网，仍选择购买储蓄国债（凭证式）。“电子式我怕买了容易忘，我还是买凭证式的，看得见、摸得着，攥在手里，心里踏实！”王奶奶说。

随着网上银行、手机银行等认购渠道不断拓展，国债认购日益便利。今年5月发行的2021年第三期、第四期储蓄国债（电子式）推出了手机银行代销渠道，39家承销团成员中的28家同时通过网上银行代销，中国工商银行等4家还可通过手机银行代销，中国国债迈入“掌上购买”时代。

中国财政科学研究院研究员张立承在接受本报记者采访时表示，国债恢复发行40年来，在我国社会主义现代化建设过程中实现了国家筹资“利国”与社会投资“利民”的“双赢”。

“从‘利民’角度看，在迈向中等收入国家进程中，日益增长的家庭财富和社会资本都需要寻求低风险投资渠道。”张立承表示，国债投资是市场化改革进程中完善投资市场体系的基础。目前，中国的国债市场已经成为具有较大容量、能够充分满足财政筹资和投资者投资的重要场所。

筹集财政资金，促进国家经济发展

从“利国”角度看，政府依靠国家信用，通过发行国债实现了低成本融资。

发行国债所筹集的资金有哪些用途？张立承介绍，在中国经济起飞过程中，发行国债所筹集资金用于适度超前建设大型基础设施，或在特殊时期为解决关键问题提供资金保障，在补齐国民经济发展短板、推动高质量发展等方面起到了无法替代的重要作用。例如，2020年，为筹集财政资金、统筹推进疫情防控和经济社会发展，中国发行1万亿元抗疫特别国债，所筹集资金通过特殊转移支付机制直达市县基层，直接惠企利民，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等。

同时，国债收益率反映了债券市场供求关系，成为机构发行债券时参考的“锚”。

中央国债登记结算有限责任公司副总经理刘凡介绍，当前国债收益率曲线应用十分广泛，如国际货币经济组织（IMF）将3月期中债国债收益率作为人民币代表性利率纳入特别提款权（SDR）利率篮子；银保监会推荐采用中债国债收益率和中债估值作为保险业保险准备金计量和商业银行债券投资计量参考基准；在中债国债收益率曲线基础上形成的中债估值是证券基金的债券估值基准，也是贷款转让、保险资管产品和理财产品的定价参考基准。“在市场基准定价方面，国债收益率曲线发挥着重要的基础性作用。”张立承说。

“40年来，无论年度发行规模、存量规模还是期限结构品种，中国国债早已今非昔比。”张立承说。

从发行与存量规模看，1981年发行国库券不到50亿元，2020年中国国债余额达20.89万亿元；2020年中国国债发行7.17万亿元，是1981年的近1800倍，占当年全国债券发行量的12.2%。从期限结构看，恢复发行之初，国库券期限结构基本为5-9年的中期债券，1994年引入半年和1年短期国债，1996年引入3个月的短期国债。“目前，中国国债发行期限覆盖短、中、长期，能够通过丰富的债券期限结构选择，有效平滑未来年度偿债压力。”张立承说。

国债的市场流动性持续改善，市场深度不断提升。“2020年，中国国债换手率达2.4倍，在世界主要经济体中处于较高水平，已超过日本、接近德国国债年度换手交易程度。”张立承介绍，国库券从最初不能上市流通，到1988年允许国库券转让市场正式开放，国库券的投资属性逐步建立。目前，银行间债券市场、交易所债券市场以及商业银行债券柜台市场多层次的国债交易市场体系已经形成。

张立承分析，中国国债发行在过去40年间取得长足进步，一方面得益于中国经济总量快速增长，国债需求体量与社会承接能力推动国债跨越式发展。另一方面得益于国债改革发展顺应了市场化取向，监管制度不断完善，监管能力不断提升，为国债行稳致远提供了制度保障。

纳入主要债券指数，吸引全球投资者

近几年，国债正变得越来越有“国际范儿”。

“请进来”，中国国债市场开放大门越开越大。10月29日起，中国国债将被纳入富时世界国债指数，纳入过程完成后中国国债在该指数中的权重为5.25%，届时中国国债将被全球三大主要债券指数全部纳入。渣打银行预计，到2021年底，外资对中国国债的持有比例可能从2020年底的9.1%上升到11.5%-12%，国际投资者有望成为中国国债的第二大买家，仅次于中国商业银行。

“国际投资者的认可，实际上是基于对中国经济在疫情防控中展现出的良好增长潜力作出的理性判断。”张立承说。

“走出去”，人民币国债加快走向香港、澳门及海外市场，受到境内外投资者的欢迎。

“从发行规模看，中国发行离岸人民币国债规模持续走高。”张立承介绍，2009年以来，财政部在香港等离岸市场发行人民币国债，积极构建境外主权债券收益率曲线，人民币国债历年在港发行规模稳步增长，最高峰达到280亿元。截至8月末，财政部在香港累计发行人民币国债2180亿元，在伦敦发行人民币国债30亿元，在澳门发行人民币国债20亿元，余额501亿元。

今年以来，随着国内疫情防控和经济恢复发展取得良好成效，人民币资产对全球投资者的吸引力不断增强，中国国债吸引了更多境外投资者积极认购。

日前，财政部在香港发行今年首期人民币国债80亿元，其中2年期50亿元，认购倍数3.08倍；5年期20亿元，认购倍数3.3倍；10年期10亿元，认购倍数2.56倍。张立承表示，这反映出中国国债对全球投资者吸引力较强，“总体来看，中国国债‘走出去’既有力推动了人民币国际化进程，也有利于支持香港离岸人民币市场发展，巩固香港国际金融中心地位。”

“目前，离岸人民币国债年度发行规模还不算大，国债的期限品种也仅是在少数关键期限上，市场空间仍然较广阔。”张立承认为。

“未来，在实施国债‘走出去’战略过程中，应把握全球疫情影响下中国经济持续向好、中国政府债券对国际投资者吸引力不断增强这一有利时机，加强完善境外主权债券收益率曲线等基础制度建设，发挥中国国债在提供人民币产品定价基准方面的作用，不断提升中国国债‘走出去’的广度和深度。”张立承说。